走出去智库观察
明天（4月29日），日本经济产业省出口管制新规征求意见稿即将截止征求意见。根据该征求意见稿，日本尖端芯片制造设备出口前需由经济产业大臣事先批准的范围大幅扩大，即日本出口商将23类芯片制造设备出口至包括美国、新加坡在内的42个国家和地区时可适用一般许可，而将上述芯片制造设备出口至包括中国在内的全球其他国家和地区时的许可证申请则更为严格和复杂。
走出去智库(CGGT)观察到，日本在半导体原材料以及生产设备的零部件方面具有重要的地位，在半导体制造设备方面，日本厂商占据全球约30%的市场份额。而本次新规的出台，无疑会极大地影响全球半导体供应链，包括中国企业。根据日媒报道，日本出口管制新规可能在5月-7月间正式颁布，中国企业应迅速就此作出产业链安全应对。
日本出口管制新规将带来哪些改变？后续有哪些影响值得关注？今天，走出去智库(CGGT)刊发金杜律师事务所刘新宇律师团队的文章，供关注跨境合规管理的读者参阅。
要 点
CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK
1、根据征求意见稿，在新增物项可申请的批量许可类型方面，中国和美国、韩国等特定地域将适用不同的许可证要求。在出口新增物项至特定地域类型内的42个国家或地区（包括美国、新加坡和韩国等）时，可以申请一般概括出口许可证或特别一般概括出口许可证。但如果出口地是中国内地、中国香港和中国澳门时，仅能申请针对向具体最终用户出口的特定概括出口许可证。
2、本次新规会对全球半导体供应链的稳定产生较大影响。日本管制清单的大幅扩充对中国企业贸易活动的影响明显加大，不利于正常的进出口贸易的开展，相关日本企业也会一定程度失去在半导体相关供应链上的地位和作用。且由于相关许可便利政策和本次修订的过渡期等尚未明确，新规的具体实施细节还存在较大的不确定性，后续应保持持续关注。
3、基于目前的征求意见稿，建议广大企业提前做好准备，梳理和把握供应链的实际情况，做好物项筛查工作，并及时与日本供应商沟通调整采购需求，在做好备货的同时也考虑好合理的替代方案。
正 文
CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK
文/刘新宇、郭欢、李佳、陈起超、
张波、余茜茜
金杜律师事务所
2023年3月31日，日本经济产业省（The Ministry of Economy, Trade and Industry）公布了《对<出口贸易管理令>附表一及<外汇令>附表指定的货物或技术进行规定的省令[1]进行部分修改的省令草案》以及相关通知修正案[2]的征求意见稿（下称“征求意见稿”），拟扩大出口前需由经济产业大臣（Minister of Economy, Trade and Industry）事先批准的尖端芯片制造设备范围（下称“本次新规”），并广泛征求意见，截止日期为2023年4月29日。
此前同样针对半导体领域，2022年10月7日，美国商务部工业和安全局（BIS）发布了先进计算及半导体新规，对中国先进半导体产品、软件、技术实施更加严格的出口管制措施。据媒体报道，美国在此后一直试图游说荷兰、日本等半导体制造设备出口大国共同限制中国获取先进半导体生产设备，希望以此来抑制中国半导体产业及先进计算工业的发展。荷兰政府也于2023年3月8日表示，计划对半导体芯片技术出口实施新的限制，以保护国家安全，有关限制措施据说将在夏季之前出台。
在此背景下，本次新规一经公布便引起了社会各界的广泛关注和高度重视，尤其是相关半导体企业、行业协会及专业媒体等也从多角度进行了许多分析论述。在本次新规的征求意见即将于4月29日截止之际，本文拟从法律角度展开相关分析，并提出一些实务上的思考。
一、本次新规概要
本次新规的主要内容为针对《对<出口贸易管理令>附表一及<外汇令>附表指定的货物或技术进行规定的省令》（下称“《货物等省令》”）中规定的管制物项的范围进行调整。根据征求意见稿，出口前需由经济产业大臣事先批准的尖端芯片制造设备范围大幅扩大，即日本出口商将23类芯片制造设备出口至包括美国、新加坡在内的42个国家和地区时可适用一般许可，将上述芯片制造设备出口至包括中国在内的全球其他国家和地区时的许可证申请则更为严格和复杂。具体如下：
（一）增列23类半导体制造设备及相应技术，扩大了日本清单管制的范围
芯片制造主要工艺流程包括热处理、光刻、刻蚀、薄膜沉积、研磨、清洗及检测等工艺环节，而本次新增23个具体品类中，包括了清洗设备（3项）、薄膜沉积设备（11项）、热处理设备（1项）、光刻设备（4项）、刻蚀设备（3项）和测试设备（1项）。由此可见，本次新增的芯片制造设备均为芯片制造重要工艺流程中的必备设备，因此可以说本次调整将深刻影响芯片制造的全产业供应链。
其中，23个具体品类（下称“新增物项”），大致可见下表（为便于读者了解，笔者对日文原文进行了翻译归纳，仅供参考，具体还请以官方正式稿为准）：
据日媒报道[3]，新增物项大部分是制造制程在14纳米至10纳米以下的尖端产品所必需的设备。也就是说，此次新规可能并不会限制用于14纳米以上成熟制程芯片的制造设备，具体要求还需以最终确定发布并实施的正式省令为准。
（二）针对中国的出口将适用更为严格复杂的许可证申请机制
根据征求意见稿，在新增物项许可申请的批量许可类型方面，对于中国和美国、韩国等特定地域将适用不同的许可证要求。在出口新增物项至特定地域类型内的42个国家或地区（包括美国、新加坡和韩国等）时，可以申请“一般概括出口许可证”或“特别一般概括出口许可证”，但如果出口目的地是中国内地、中国香港和中国澳门时，仅能申请针对向具体最终用户出口的“特定概括出口许可证”（关于日本的各项出口许可证的详细介绍，参见本文第二部分）。这样一来，出口许可证的申请流程将更为严格和复杂。
并且，关于新增物项相关技术的出口，如果是出口与新增物项的“使用”相关的技术，针对中国内地、中国香港或中国澳门的许可证要求比针对特定地域类型内的42个国家或地区的许可证要求严格和复杂许多；而如果是与新增物项的“设计、制造”相关的技术，则将对各个国家统一适用特定概括出口许可证。关于出口新增设备以及相关技术所需的概括许可证，简要总结如下表：
二、日本出口管制制度概览及许可制度浅析
（一）日本出口管制法律体系
日本出口管制法律体系由法律、内阁令[4]、各主管部门颁布的省令、其他由行政部门在执法过程中以通知、通告、指南形式发布的行政规则组成。核心内容体现在作为法律的《外汇与对外贸易法》、作为内阁令的《出口贸易管理令》《外汇令》、以及作为省令的《货物等省令》之中。其中，《外汇与对外贸易法》主要是原则性和框架性规定，《出口贸易管理令》（关于货物）和《外汇令》（关于技术）则主要是载明出口受限制的货物和技术，《货物等省令》主要是对受限货物和技术的功能、规格等进行规定和细化。
（二）清单管制与全面管制
根据《出口贸易管理令》，日本目前执行两种类型的出口管制举措：清单管制（List Control）和全面管制（Catch-All Control）。清单管制主要是以物项清单为基础的管制，而全面管制主要是以最终用途或者最终用户为基础的管制[5]。
1. 清单管制
清单管制是指出口商拟出口《出口贸易管理令》附表一所列第1-15类的货物或拟提供《外汇令》附表一第1-15类的技术、且符合《货物等省令》规定的性能、规格时，需要取得经济产业大臣许可的管理制度（具体物项分类见下方表格[6]）。清单规制适用于所有国家和地区，出口商向所有国家或地区出口清单上的物项，包括向日本企业的海外工厂或在外国的日资企业出口，均需要向日本经济产业省相关部门申请许可证。
2. 全面管制
一般来说，实行全面管制的物项为《出口贸易管理令》附表一第16类的货物（指日本的《关税税率法》附表规定的相关各类物项。除《出口贸易管理令》附表一所列第1-15类的工业产品外，一般都属于第16类，但不包括食品、木材等货物。具体内容请参见上方表格）。全面管制可细分为以下两类：
(1) 对于可能被用于大规模杀伤性武器的开发等的相关货物的全面管制
指对于列入《出口贸易管理令》附表一第16类的货物、符合下列条件之一时，原则上应取得经济产业大臣的许可：
●
因出口货物被认为存在可能被用于大规模杀伤性武器等的开发等（包括开发、制造、使用或贮藏。下同）目的、收到经济产业大臣作出的应申请出口许可的通知（即“通知要件”）时；或
●
出口方有如下判断时：在进口地等货物可能将被用于大规模杀伤性武器的开发（即“用途要件”）；或者进口方、最终用户拟进行或曾进行大规模杀伤性武器的开发等；或者进口方、最终用户被列在“最终用户清单[8]”（即“客户要件”。“客户要件”与“用途要件”合称为“客观要件”）[9]。
(2) 对于可能被用于常规武器的开发等的相关货物的全面管制
常规武器相关货物的全面管制制度与上述大规模杀伤性武器相关货物的全面管制制度类似，仅在严格程度上不同。
关于清单管制和全面管制的管制对象、管制地域和申报条件等，简要总结如下表：
（三）许可证的分类
基于上述，如系要求许可证出口的情形，出口商必须依法向日本经济产业省的相关部门（日本经济产业省贸易经济协力局安全贸易保障审查课，或者日本各地区的经济产业局）提交许可证申请（2022年7月1日以后均为电子申请），相关部门会对最终用途和最终用户进行审核后，由经济产业大臣颁发出口许可证[15]。具体的许可证类型详见下表[16]：
其中，关于本次新规中适用于中国内地、中国香港、中国澳门的特定概括许可（包括特定概括出口许可和特定概括劳务交易许可），根据日本经济产业省公布的《概括许可实施要领》（2023年3月23日最新改正、实施），申请者在向具有持续性交易关系的同一对象出口《出口贸易管理令》附表一的第1-14项中记载的特定货物或技术的情况下，即使适用概括许可，该出口也不会妨碍维护国际和平与安全时，可以适用特定概括许可。另外，途经或目的地为联合国武器禁运国家和地区，以及《出口贸易管理令》附表三之4中记载的国家和地区（即伊朗、伊拉克、朝鲜）时，不适用特定概括许可。
具有持续性交易关系的进口者或需求者（包括技术的使用者）需要符合如下条件：
● 需求者是确定的；
● 进口者和需求者的存在和业务内容被认为是明确的；
● 提交内容为通过特定概括许可向申请者出口的货物或技术被适当地管理的誓约书（仅限需求者）；
● 进口者和需求者不同的情况下，通过合同等申请者持有的文件，能够确认将要出口的货物或技术确实能够到达需求者。
特定概括许可的申请，必须向日本经济产业省贸易经济协力局安全保障贸易审查课进行。申请需要提交如下文件：
● 关于出口者概要以及自我管理的Check List受理票的复印件；特定出口者承认书的复印件（仅限未接受实施状况调查者申请特定概括许可的情形）；
● 进口者或交易对象的概要说明书（当进口者和需求者不同时，包括需求者；交易对象和使用者不同时，包括使用者）；
● 体现持续性交易的实绩或预期的文件；
● 需求者的誓约书。
三、本次新规的影响及后续关注要点
（一）新规会对全球半导体供应链的稳定产生较大影响
在半导体领域，日本在很多关键产业链上扮演着非常重要的角色，尤其是在半导体原材料以及生产设备的零部件方面具有重要的地位。例如在半导体制造设备方面，日本厂商占据全球约30%的市场份额[18]。而本次新规的出台，无疑会极大地影响全球半导体供应链，包括中国企业在内的众多企业可能不得不重新评估供应链的安全，并加快进行调整。当然，一旦供应链调整完成，相关日本企业也会一定程度失去在该等供应链上的地位和作用。
（二）中国企业的购买方向变化暨自主研发的加强
根据媒体报道，2022年日本向中国大陆出口的半导体制造设备金额超过8200亿日元（约合424.21亿元人民币），中国大陆是日本企业在该领域的第一大出口目的地，约占出口总额的30%[19]。中国半导体企业和日本企业一直保持着良好的贸易往来与互动。如果本次新规施行，中国企业可能不得不转向他国购买产品或进行自主研发，这会倒逼中国相关企业的技术研发和进步。当然，无论是从短期还是长期来看，这也将导致相关日本企业的实际利益受损。
（三）日本管制清单的大幅扩充对中国企业贸易活动的影响加大
日本现有安全保障贸易管理制度下，清单管制本身是针对被用于大规模杀伤性武器等或者常规武器的开发等风险较高的产品，通过法令等进行明确规定。在清单管制之外，通过全面管制，对于即使不属于清单管制的货物、技术，如果有被用于大规模杀伤性武器等或者常规武器的开发等的风险时，也需要取得经济产业大臣的许可。
根据征求意见稿，本次新规修订的宗旨和目的是“为防止转用于军事用途”。然而本次新规列管的物项涉及的范围十分广泛，包括了很多可能并不存在于多边出口管制机制如瓦森纳安排中的物项，管制清单的大幅扩充，对中国企业贸易活动的影响明显加大，不利于正常的进出口贸易的开展。
（四）中国企业获得相关许可便利的机会有待进一步明确
如前文所述，根据本次新规，向中国等国家和地区出口拟新增的23个品类，不适用一般概括许可或者特别一般概括许可，而只能申请特定概括许可或者单项许可。关于特定概括许可的审批所需时间，以及在符合条件下是否确定可以取得该审批，《概括许可实施要领》中并未作出规定。对于中国企业来说，即在手续齐备的情况下，能否取得、何时可以取得该等特定概括许可存在很大不确定性。
（五）关注本次修订的过渡期，争取更多的机会
对于本次新规实施前已经签订了交易合同但尚未实际交付的物项，根据此前的日本安全保障贸易制度规定，不需要取得许可证。而本次新规一旦正式实施，就需要取得许可证。这样一来，作为卖方的日本企业以及作为买方的中国企业之间可能需要额外解决如何履行合同的问题。因此，将来正式公布的新规中是否会增加“针对已经签订的合同不溯及既往”的表述或者设置一定的过渡期，值得关注。
四、合规措施建议
考虑到本次新规后续落地的相关风险，建议广大可能会受影响的中国企业提早筹划，在关注新规进展同时提前铺垫好相关合规工作。具体可以考虑采取的措施列举如下：
（一）审查供应链情况，确保供应链安全
建议企业可以考虑在本次新规正式实施前及时备货，或抓紧寻找替代供应方案。根据此前相关媒体报道，本次新规很有可能在今年5月份公布，并于7月份正式生效[20]。中国企业可抓紧时间与相关日本企业进行协商和沟通，提前说明需求，调整采购安排。也可考虑其他供应商的替代方案，并尽快将其纳入整体经营战略考量。
（二）做好物项筛查工作，关注许可证申请
中国企业需关注征求意见稿中对于新增物项的具体管控要求，检查并确认拟进口物项是否在新增物项的范围内，提前理清相关许可证要求，并且与相关日本企业进行事先沟通，做好准备。待本次新规正式实施后，可视情况要求日本出口商根据日本相关法规尽早申请许可证，尽量降低对实际业务的影响。
（三）建立并完善企业合规体系，理性面对新规
从相关经验来看，本次新规的实施大概率会成为现实。为应对本次新规以及未来展开的许可证申请核查流程，从合规管理及风险控制的角度来说，中国企业应建立或完善相应的出口管制合规机制，开展充分的尽职调查和风险排查等工作，未雨绸缪。
*任何对“香港”或“澳门”的提述应被诠释为对“中华人民共和国香港特别行政区”或“中华人民共和国澳门特别行政区””的提述。
*感谢实习生江承泽对本文作出的贡献
注释：
1. 省令相当于中国的部门规章。
2. 日本经济产业省此次还公布了三份配套性文件的修订征求意见稿，分别是对新增物项部分相关术语的解释、对新增物项出口至不同地域可申请的许可证类型的细化，以及对新增物项出口至不同地域申请许可证的提交文件和注意事项要求的细化。
3. https://asia.nikkei.com/Business/Tech/Semiconductors/Japan-to-restrict-chipmaking-equ
ipment-exports-with-eye-on-China
4. 内阁令相当于中国的行政法规。
5. 参考https://www.meti.go.jp/policy/anpo/englishpage/securityexportcontrolinjapan.pdf
6. 参考https://www.meti.go.jp/policy/anpo/kojinyushutsu_chinese.html
7. WA：《瓦森纳协定》：1994年3月31日，“巴统”宣告解散后，日本又与美国等30多个国家在海牙附近的瓦瑟纳共同签署了《关于常规武器与两用产品和技术出口管制的瓦瑟纳协定》。
NSG《核供应国集团》
AG：《澳大利亚集团》
MTCR：《导弹技术控制制度》
8. 最新版参见https://www.meti.go.jp/policy/anpo/20221104-3.pdf。敏感中国实体及其敏感用途参见该清单第422-425项（台湾企业）、第426-519项（中国大陆企业）、第610-619项（香港企业）。
9. 如果向被列在“最终用户清单”中的企业进行出口，除非能够明确证明该等货物不会被用于大规模杀伤性武器的开发等，否则需要取得经济产业大臣许可。
10. 特别需要注意的货物请参见https://www.meti.go.jp/policy/anpo/seminer/shiryo/setsumei_anpokanri.pdf第25页
11. 特别需要注意的货物请参见https://www.meti.go.jp/policy/anpo/seminer/shiryo/setsumei_anpokanri.pdf第29页
12. 无论用途或最终用户，即使是向日本公司的海外工厂进行出口也需要取得许可。
13. 即日本认为已参加各个国际出口管制组织，严格实施出口管制措施的国家和地区，共26个，包括阿根廷、澳大利亚、奥地利、比利时、保加利亚、加拿大、捷克共和国、丹麦、芬兰、法国、德国、希腊、匈牙利、爱尔兰、意大利、卢森堡、荷兰、新西兰、挪威、波兰、葡萄牙、西班牙、瑞典、瑞士、英国和美国。从日本向该组国家和地区的出口，除非属于清单管制中的对象，通常无需申请许可
14. 联合国武器禁运国家和地区，共10个，包括阿富汗、中非、刚果民主共和国、伊拉克、黎巴嫩、利比亚、朝鲜、索马里、南苏丹和苏丹。日本向该组国家和地区的出口，通常需要申请出口许可。
15. 《外汇及外国贸易法》第48条第1款，第25条第1款、第2款、第4款等。
16. 参考https://www.meti.go.jp/policy/anpo/englishpage/securityexportcontrolinjapan.pdf
https://www.meti.go.jp/policy/anpo/seminer/shiryo/anpo_junshu_2022.pdf
17. 具体为：1.物项是否会被实际送达到最终用户；2.物项是否被送达到所声明的最终用户；3.物项是否不会被用于破坏维护国际和平和安全的用途；4. 最终用户是否妥善地对物项进行控制。
18. https://tech.huanqiu.com/article/4CKyMHMgFQh
19. 同脚注18。
20. https://mp.weixin.qq.com/s/tIHvA9iQL4jgW0KIeSsqdw
作者介绍
刘新宇
金杜研究院合伙人
公司业务部
业务领域：海关与外汇管理、出口管制暨企业并购、重组等
刘律师多年来为包括众多跨国公司在内的各类国内外企业提供海关与贸易合规、出口管制暨外汇管理相关的法律服务，包括提供进出口业务咨询，办理应对海关审价、海关稽查、缉私调查案件暨走私刑事案件，并帮助企业改善通关体制，解决外汇跨境运营中的问题，办理出口管制相关案件并协助客户构建相应的合规体系。刘律师还担任中国人民大学海关与外汇法律研究所共同所长，中国政法大学研究生院兼职教授，《中国海关》专家智库专家。
郭欢
金杜研究院合伙人
公司业务部
业务领域：企业合规，以出口管制与经济制裁、海关、外汇为中心的跨境监管等
郭律师多次参与企业合规相关立法指导工作，精通企业大合规管理体系以及合规、内控、风控“三位一体”的管理体系搭建、合规管理体系认证、合规检查与调查、合规风险识别与评估、合规问题应急处理以及各类专项合规管理体系建立与改进。在出口管制及经济制裁领域，多次协助大型高新技术企业搭建出口管制合规内控体系（ECP），并协助企业从出口管制及经济制裁视角出发，促进企业开展交易前可行性分析及专项尽职调查、建立风险筛查机制、设计并实施相关合规流程、拟定业务合规指引等。在海关与外汇管理领域，近年来专注于进出口合规体系搭建、海关稽查及海关行政处罚案件应对，以及经常项目下的货物及服务贸易、资本项目下的投资及跨境资本移动等相关外汇管理事宜的处理，具备卓越的提供跨境合规领域综合法律服务的能力。
李佳
金杜研究院顾问
公司业务部
业务领域：出口管制、生物安全、企业并购·重组等
李律师为多家知名企业协助制定出口管制风险应对预案，主要包括从出口管制合规视角为企业的投融资计划、上市安排、知识产权保护等方面提供战略性规划服务，并协助其构建出口管制合规体系。
陈起超
金杜研究院贸易·出口管制顾问
公司业务部
业务领域：出口管制与经济制裁
陈起超先生在过去十年的工作中专注于出口管制规制的研究及出口合规内控体系(ECP)的搭建与实施。为中国、美国及日本等知名企业提供出口管制相关咨询服务，协助企业开展出口物项归类、许可证申请、内部合规体系建设、出口管制培训及审计工作。在出口管制和经济制裁领域具有丰富的实操经验。
张波
金杜研究院资深律师
公司业务部
余茜茜
金杜研究院律师助理
公司业务部
延展阅读
▌地缘政治风险:
美国观察｜拜登政府最新境外投资监管计划分析
美国观察｜美国战略脱钩计划会延缓电动汽车的转型吗？
美国观察｜彼得森研究所：拜登政府的产业保护政策为何不可行？
印度观察｜印度莫迪政府“对华产业替代”政策
日本观察｜日本产业界对中美产业链“脱钩”的判断及应对
日本观察｜日本数据战略及双边、多边数字政策分析
中韩观察｜韩国对华贸易逆差分析及未来展望
韩国观察｜印太战略：韩国正向何处？
▌出口管制与制裁:
跨境合规实务｜美国CBP就UFLPA适用性审查发布进口商合规最佳实践指南
跨境合规实务｜如何应对外国投资审查？聚焦欧盟和英国
跨境合规实务｜控制与放权的平衡：子公司最佳合规管理实践
跨境合规实务｜美日荷“限”中国芯，中企如何应对？
跨境合规观察｜2022年中国出口管制和制裁年度回顾和展望
美国出口管制年度回顾（上）｜俄乌冲突及涉疆法案对中国企业的影响及应对策略
美国出口管制年度回顾（下）｜《芯片法案》及“107新规”对中国企业的影响及应对策略
▌跨境数据监管:
欧盟数据监管｜欧盟数字经济治理2.0时代下的立法动态趋势
跨境数据合规｜个人信息出境标准合同实务及与欧盟GDPR的衔接
跨境数据监管｜《个人信息出境标准合同办法》出台落地相关实务要点十问十答
跨境数据合规｜出海“新马泰”企业的个人数据回流合规机制
跨境数据合规｜哪些数据受到出境监管？企业数据出境有哪些误区？
网络安全观察｜美官方发布首个综合网络安全战略规划：《网络安全战略规划2023-2025》
网络合规观察 |《网络安全法》首次修订的回顾与展望
▌全球科技竞争:
日本观察｜日本数据战略及双边、多边数字政策分析
芯片观察｜美国半导体协会发声：美国芯片企业愿意继续与中国合作
芯片观察｜日本重振半导体产业的近期动向
芯片观察｜“护台神山”的由来: 台积电与台湾经济模式
智库报告｜《科技创新：人工智能和元宇宙｜风险及监管趋势》
新能源汽车监管｜德国判例：租赁电池远程关闭条款无效
反垄断观察 |《反垄断法》首次修改，将大幅提高处罚力度
反垄断观察｜《反垄断法（修正案）》会给企业合规带来哪些变化？
反垄断观察 | 互联网垄断诉讼案例：平台运营方滥用市场支配地位探究
▌品牌声誉管理:
国际律所领导力｜高伟绅举办“我们身边的女性领导力”系列沙龙
ESG和供应链监管｜中国企业冲突矿产合规管理
报告｜《跨境数据合规和法律研究》报告正式发布
智库报告｜《监管合规：ESG合规风险和监管趋势》